對市場經濟條件下如何健全農經管理的調查與思考

    為認真貫徹落實省委精神，根據市委安排，市委政策研究室（市委改革辦）與市農委聯合組成調研組，于7月下旬就“在新形勢下，如何健全農經管理體系，以適應農村經濟發(fā)展和農村集體‘三資’管理”分別深入到古縣、霍州、翼城、吉縣等縣進行了調查研究。調研中，我們始終堅持問題導向，從問題入手，通過實地察看具體情況，召開座談會傾聽基層聲音，摸清了當前農經管理體系的現狀，找準了存在的問題及原因，提出了有針對性的對策，希望對省委、市委決策有一定的借鑒意義。
    一、加深對市場經濟條件下農經管理重要意義的認識
    市場經濟條件下，農經管理的實質就是圍繞農民增收、農業(yè)增效以及農村穩(wěn)定這三個主題，充分發(fā)揮市場在農村各種資源配置中的決定性作用，加快轉變農業(yè)生產經營方式，切實維護農民群眾的合法權益，努力推進農村全面建成小康社會。
    農經管理事關全面建成小康社會的實現。習近平總書記在多種場合多次強調，“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”，“農村還是全面建成小康社會的短板”。我國總體上進入以城帶鄉(xiāng)、以工促農的新階段，中央更加重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、更加重視調整收入分配格局、更加重視農村集體經濟的發(fā)展。目前，進行的“三資”清理工作對于做好農經管理工作至關重要。通過“三資”清理，摸清底數、盤活存量，科學配置農村各種資源，充分挖掘存量資產資源的增值潛力，增加村集體積累，這對于促進農村集體經濟不斷發(fā)展壯大、推動農村經濟社會又好又快發(fā)展、全面建成小康社會，具有非常積極的意義。
    農經管理事關黨的基層組織政權的穩(wěn)固和農村的和諧穩(wěn)定。隨著農村改革的不斷深入，農村中一些深層次的問題逐步暴露出來，各種矛盾錯綜復雜，農村財務管理公開不到位、集體資產分配不公、集體資源流失嚴重等焦點問題不斷涌現，這些問題直接侵害了農民群眾利益，疏遠了農村黨群干群關系，影響了農村基層政權的穩(wěn)固，破壞了農村改革發(fā)展的成果。調研中發(fā)現，近年來農村信訪案件中，涉及“三資”問題的占一大半。因此，做好農經管理工作，對于化解農村矛盾，密切干群關系，鞏固基層政權，維護農村和諧穩(wěn)定，也至關重要。
    農經管理是“三農”工作的重要組成部分。隨著農村改革的逐步深入，農經管理工作越來越多，涉及面更廣、政策性更強、工作量更大、任務更艱巨，在“三農”工作中占有很重的分量。在原有職能基礎上，隨著《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的頒布實施，農經管理工作中增加了農村土地承包經營糾紛的調解和仲裁；隨著《農民專業(yè)合作社法》頒布實施，農經管理工作中增加了農民合作社、家庭農場等農業(yè)新型經營主體的指導和扶持；隨著《農村土地流轉管理辦法》頒布實施，農經管理工作中增加了指導、監(jiān)督農村土地流轉等等任務，這些任務已是當前和今后一個時期農經管理常態(tài)化的工作。調研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經管理工作幾乎占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村工作量的三分之一，其地位和作用不可替代?？梢哉f，農經工作不僅是一項十分重要的農村經濟管理工作，而且也是一項非常嚴肅的政治工作。
    農村經濟已成為社會主義市場經濟的重要領域。農業(yè)是國民經濟的基礎,在社會經濟的發(fā)展中起著重要的作用,是支撐其他產業(yè)發(fā)展的重要領域。要使農業(yè)得到進一步發(fā)展,就要把重點放在促進農村經濟發(fā)展上來,而農村經濟快速健康的發(fā)展離不開農經管理水平的提升。尤其是在新的歷史條件下，農村土地確權、農村土地流轉、農村產權交易市場建設、農村產權制度改革以及培育新型農業(yè)經營主體等等，這些改革事項是國家總體改革的重要組成部分，這些重大改革措施都要靠農經機構來落實、來推進。因此，在農村以土地承包經營戶、聯戶或者合伙經營農戶、村民委員會和村集體經濟組織等為市場主體農村經濟，已成為社會主義市場經濟的重要領域。
    二、農經管理體系機構現狀
    目前全市農經管理體系機構設置、人員編制等具體情況如下：
    （一）市本級農經管理機構現狀。市本級農經機構全稱為臨汾市農業(yè)經營管理站，正科級全額財政事業(yè)單位，隸屬于市農委，核定編制9人，其中：管理人員2名、專業(yè)技術人員6名、工勤人員1名。現實有人員10人，其中：管理人員1名、專業(yè)技術人員8名、工勤人員1名。專業(yè)技術人員中，高級農經師3人，中級農經師4人，助理農經師1人。
    （二）縣級農經管理機構現狀。全市17個縣（市、區(qū)）中，16個縣（市、區(qū)）設有農經管理機構，霍州市沒有設置。設有農經管理機構的16個縣（市、區(qū)）中，8個縣（區(qū)）為科級或副科級單位（堯都區(qū)、翼城縣、襄汾縣、洪洞縣、吉縣、蒲縣、大寧縣、永和縣），8個縣（市）為股級單位。16個縣（市、區(qū)）共有農經管理機構編制人數194人。17個縣（市、區(qū)）現從事農經管理工作人員221人（包括霍州市），其中：行政人員24人、事業(yè)人員185人、聘用人員12人。221名農經管理人員中，有專業(yè)技術職稱的129人，其中：高級職稱6人、中級職稱60人、初級職稱63人。
    （三）鄉(xiāng)級農經管理機構現狀。全市159個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）農經管理機構設置分三種情況：一是獨立設置農經機構，共有69個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）；二是綜合設置，沒有農經管理機構，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心設有1個農經工作崗位，共有81個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）；三是沒有設置機構，蒲縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部沒有設置農經管理機構，人員由縣級農經機構統(tǒng)一管理。全市159個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）共有農經管理機構編制137人，現實有農經管理人員208人。
    三、農經管理體系運行中存在的問題
    通過調研，我們發(fā)現當前農經管理體系運行中，不同層面不同程度上存在著一些與市場經濟不適應的表現，需引起各級黨委、政府的高度重視，及時加以解決。
    一是縣鄉(xiāng)兩級對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行機制認識上存在誤區(qū)。最新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革是2010年開始2012年結束的，改革的結果就是形成了現在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構設置和運行機制。之所以說，縣鄉(xiāng)兩級在認識上有誤區(qū)，是因為在調研中感覺到他們沒有真正吃透2010年中央推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的真正目的。2010年在全國推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的動因就是為了解決好農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政運行困難，職能缺位、錯位，機構臃腫、人員超編等矛盾。同時伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變，由原來的以管理職能為主向現在的以服務職能為主轉變。就是這一看似簡單的問題，從2010年改革開始至今，這一職能轉變仍然沒有完全實現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分人員仍然停留在計劃經濟的思維下，不斷強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經削弱的“管理”職能，卻忽視了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在不斷加強的“服務”職能。這與當時中央推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革強化農村自治功能和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務功能的初衷是相違背的。2010年機構改革就是要“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構、裁減冗員、調整職能”，鼓勵發(fā)展多元化的農村社會化服務組織，通過“一站式”、辦事代理制等多種形式，方便群眾辦事，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務功能。調研中我們看到，縣鄉(xiāng)兩級政府不斷強調農經管理機構弱化，編制少，人員數量有限，不能滿足工作需要，希望增編增人增機構，甚至認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“殘缺不全”的政府。這種思想認識是由于沒有充分理解中央相關政策導致的，是存在思想誤區(qū)的，必然會對農村經濟的發(fā)展產生不利的影響，需要及時糾正。
    二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經管理人員素質參差不齊，老齡化趨勢明顯。調研中看到，由于體制、經費、培訓等多方面的原因，各級農經人員的專業(yè)技能水平參差不齊，年齡結構老化現象嚴重，不能適應形勢發(fā)展需要，導致縣市之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間農經工作發(fā)展的不平衡，差距較大，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經管理機構    更是如此。如：古縣農經管理站有8個編制，實際在崗4人，這4人中一人長期臥病，一人年紀偏大、一人兼農委會計，只好從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調2名人員充實縣站，目前縣站正常工作的只有4人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經工作8人中，年齡在50歲左右的4個，占50%，這些同志電腦操作比較陌生，致使有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍未實行會計電算化；鄉(xiāng)寧縣農委經營站有6名農經管理人員，其中4人在55歲以上；蒲縣實有6名工作人員中，55歲以上的多達4人，面臨著“老人”退休離崗，新人無法勝任工作的局面；曲沃縣經管站12名工作人員中，40歲以下僅一人，從事代理會計的26人，其中60歲以上17人、50歲-60歲的7人、50歲以下的僅2人，年齡結構極度老化。
    三是農經管理工作經費普遍短缺，人員待遇普遍不高。農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經機構基本上沒有經費來源，目前多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經機構基礎設施建設嚴重滯后，辦公條件差，辦公手段落后，無工作經費，導致許多工作無法正常開展。如：根據省農村土地承包經營權確權與土地流轉工作領導小組辦公室通報，我市2014年有11個縣（市、區(qū)）農村土地承包經營糾紛仲裁工作經費沒有按法律規(guī)定列入財政預算，9個縣（市、區(qū)）沒有必要的辦案設備和仲裁庭及配套場地。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，一部分“三定”人員待遇問題至今未得到解決，如：堯都區(qū)27名“三定”人員，月工資900元。2009年鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行農村會計委托代理，但沒有明確其經費來源，代理中心辦公經費、聘用人員工資沒有著落，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿出了一部分資金，不足的部分村級分攤，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有資金，其經費全部由村級分攤解決，代理中心聘用人員工資每月僅有300元-1000元。由于受經費缺、工資待遇低等各方面因素的影響，農經專業(yè)人才外流的情況也層出不窮，而且因農經人員經常被鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及其他部門抽調借用或被政府部門安排做一些其他臨時性工作，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經人員往往一人身兼數職，使得工作質量下降，農經隊伍極不穩(wěn)定，難以適應農經工作的新要求。
    四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站（員）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理中心的職能難以發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理制度的初衷就是要提高村級會計的記賬水平，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管理站（員）對村級賬務的監(jiān)督。但是在實際運行過程中，會計委托代理中心沒有自己獨立的機構、合法的職責、經費的來源，又為了完成代理任務，不得已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管員或大學生“村官”來履行代理中心對村賬務的審核與記錄的職責。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站人員有限（一般情況一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一名），所以會計委托代理中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站就成了一套人馬，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是同一個人?，F實中就表現為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管員從委托代理的角度出發(fā)要對村級賬前審核并記賬，從經管站審計監(jiān)督的角度出發(fā)要對自己所記的村級賬目進行自我審計，這樣就出現了記賬和審計是一個人的現象，直接導致二者的職能作用難以真正發(fā)揮出來。在目前村級經濟業(yè)務劇增的情況下，出現管理漏洞也就在所難免。這也是當前農村之所以不斷出現腐敗現象和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管員不斷被處分的因原之一。
    四、市場經濟條件下健全農經管理體系的對策
    根據省委副書記樓陽生在臨汾調研時的講話精神，結合我們調研的實際情況，對在市場經濟條件下，如何健全農經管理體系，提出如下建議：
   一是要進一步加強領導，統(tǒng)一思想認識。加強領導，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手要真正把農經管理工作提到重要工作日程上來，認真對待，從問題導向入手，切實解決工作中存在的問題。統(tǒng)一思想認識，就是要把思想統(tǒng)一到中央2010年推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的目的意義上來，統(tǒng)一到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能已經由“管理”為主轉變?yōu)椤胺铡睘橹鞯默F實上來，統(tǒng)一到不能再用計劃經濟的思維解決農經管理工作中出現的問題，而要用市場經濟的辦法來推動農經管理工作健康有序發(fā)展上來。市場經濟的辦法就是要擺脫過去的思維定勢，把整個農經管理放到市場中去謀劃，不能把精力放到如何“增編增人增機構”上，而是要把心思用到如何通過市場購買社會勞動力，如何通過市場引入第三方為農經工作服務。這樣既把農民的事辦了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經管理工作也做好了，又沒有造成太大的財政供養(yǎng)負擔，真正實現了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革“輕管理重服務”的職能轉變。因此，各級政府，尤其是縣鄉(xiāng)兩級，要把加強思想認識放于首位，重新認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，高度重視并強化農經管理工作,把農村各項政策真正落實到實處，服務農村經濟發(fā)展。
    二要進一步統(tǒng)一機構，加強農經管理體系建設。在不增加機構編制總人數的前提下，調減改革后職能弱化部門的編制，充實農經部門的編制人數。參照省級及周邊市的情況，建議市縣兩級在市農委下設立二級局，二級局下對應設立相關科、股室，同時解決原“三定”人員待遇沒有落實的問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)應配備農經管理專業(yè)人員，尤其要與農村會計委托代理中心脫鉤，強化其監(jiān)督職責。
    三是要進一步解放思想，用市場經濟的辦法解決當前存在的問題。農經管理隊伍人員少、經費缺等問題是調研中發(fā)現的一個普遍存在的問題，這些問題在一定程度上的確也影響了農經管理工作的開展。但是各級政府不應只是一味地“糾纏”于“增編增人增機構”上，這無論對于2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的初衷，還是本屆政府關于“任期內財政供養(yǎng)的人員只減不增”的精神都是矛盾的，這也與當前發(fā)展市場經濟的新要求不相適應。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）農村會計委托代理中心必須馬上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經機構脫鉤，明確定性為公益性質、市場化運作的中介服務組織，不以營利為目的，收取服務費用，每年運行經費由縣級財政負擔。還可以鼓勵條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對農村“三資”管理、土地確權、農村經濟統(tǒng)計、農民負擔監(jiān)管等工作實行委托代理服務，引導社會力量參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務村民自治，通過雇傭社會勞動力集中時間集中人力完成階段性任務，后續(xù)工作可以由農經站（員）完善。各級黨委、政府要保障履行農經管理職能的經費供給，農經機構的人員經費、工作經費、培訓經費等要全額納入政府財政預算，切實保障農經管理工作正常開展。
    四是要進一步提升素質，強化農經管理的科技含量。在新形勢下，構建一批符合時代發(fā)展特征、綜合素質強、專業(yè)能力過硬的農經管理隊伍是保障農經管理工作有序開展的重要保障。首先，市縣農經管理部門要對相關的工作人員采取有針對性的培訓,通過專題講座、知識研討等活動,幫助其進一步了解市場經濟背景下的經營管理理念和知識,使其能夠革新自己的經營管理思想,掌握現代的管理方法。其次要加強職業(yè)道德教育，提高農經干部的思想素質，通過學習教育幫助農經干部樹立愛崗敬業(yè)、全心全意為“三農”服務的意識和觀念。第三要主動與組織部門協調，通過考試錄用等手段，選拔一批素質高、業(yè)務強的大學生充實到農經隊伍中來，著力改變人員老化的局面。第四要增加農經管理工作中的科技含量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要注重引進先進的科學技術，依托互聯網，將科學技術滲透到農經管理中，發(fā)揮科學技術作為第一生產力的效用。推進農經綜合服務網站、網頁建設，構建多層次、多形式的農經綜合服務網絡平臺，通過網絡技術實現信息化管理。
    五是要進一步強化考核，推動農經管理再上新水平?；谵r經管理工作在整個“三農”工作中的重要地位，建議各級政府加大對農經管理工作的考核力度，增加在全年考核中權重。尤其對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核，要看主要領導是否做到對農經工作親自安排，是否召開專題會議研究部署，是否將農經管理工作任務明確到了包片班子成員和包村干部肩上，確保各項工作有人負責、有人落實。
    市委政策研究室（市委改革辦）