一、十八屆三中全會(huì)《決定》提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，是出于什么考慮?習(xí)近平總書記說：小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。全面建成小康社會(huì)，難點(diǎn)在農(nóng)民，重點(diǎn)在農(nóng)村。現(xiàn)在城里人大多數(shù)都小康了，而農(nóng)村還有為數(shù)不少的貧困人口。

廣大農(nóng)民能否快速增加收入、提高生活水平，是實(shí)現(xiàn)共同富裕、全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵。這就需要想辦法讓農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，一是房，二是地。目前，法律規(guī)定農(nóng)村土地是集體所有制，農(nóng)民的承包地沒有產(chǎn)權(quán)，只有占有、使用和收益權(quán)，對(duì)宅基地只有使用權(quán)。三中全會(huì)《決定》要把更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交還給農(nóng)民，把農(nóng)民的土地(承包地、宅基地等)作為財(cái)產(chǎn)，以某種形式在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，就是為了讓農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)獲取更多的財(cái)富和收入。

二、在賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面，十八屆三中全會(huì)有什么新突破?(一)關(guān)于承包地：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”—— —擴(kuò)大了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能。

按照物權(quán)法的規(guī)定，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包括占有、使用和收益的權(quán)利，并可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。

其中未涉及抵押、擔(dān)保權(quán)問題，而十八屆三中全會(huì)的決定賦予了農(nóng)民對(duì)承包地的這一權(quán)能。這使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與一個(gè)完整的產(chǎn)權(quán)非常接近了。

需要注意的是，土地流轉(zhuǎn)一定要堅(jiān)持 依法自愿有償原則，充分尊重農(nóng)民意愿，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，這是流轉(zhuǎn)的底線。

(二)關(guān)于宅基地：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”—— —首次確立了農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。

長(zhǎng)期以來，我們雖然承認(rèn)農(nóng)民住房是農(nóng)民的私產(chǎn)，但由于住房下面的宅基地是集體所有，按照物權(quán)法，農(nóng)民對(duì)其只享有占有和使用的權(quán)利，即不能用它來獲取收益，更不要說進(jìn)行處置了。這次決定中明確，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。因?yàn)樽》颗c宅基地不可分割，宅基地勢(shì)必也可以抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，這實(shí)際上是在確立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，也擴(kuò)大了宅基地的權(quán)能。

這里需要指出的是，擴(kuò)大權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是農(nóng)村宅基地制度改革方向，而不是指宅基地可以自由買賣。

即使抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，也須慎重穩(wěn)妥，因?yàn)檗r(nóng)村住房一戶一宅為基本國(guó)情，宅基地上的房屋是農(nóng)民唯一住房，宅基地一旦抵押、轉(zhuǎn)讓之后，轉(zhuǎn)讓后農(nóng)民是否有住房保障，就涉及重大的社會(huì)問題。

(三)關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體 經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”—— —擴(kuò)大了集體建設(shè)用地中的經(jīng)營(yíng)性用地的權(quán)能。按照現(xiàn)行法律，集體建設(shè)用地只能是集體所有集體使用，農(nóng)民可用來興辦非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但不能出租或者轉(zhuǎn)讓給第三方發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。三中全會(huì)擴(kuò)大了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)能。

需要強(qiáng)調(diào)指出，這些流轉(zhuǎn)必須在遵守用途管制和規(guī)劃的前提下進(jìn)行，不得違規(guī)進(jìn)行大拆大建，對(duì)企業(yè)進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在鼓勵(lì)的同時(shí)也要進(jìn)行監(jiān)督和管理，企業(yè)通過流轉(zhuǎn)市場(chǎng)獲得的土地只能用于農(nóng)業(yè)目的，不得違法轉(zhuǎn)為其他用途。小產(chǎn)權(quán)房不合法就是因?yàn)椴环弦?guī)劃和用途管制。

(四)關(guān)于農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股權(quán)的權(quán)能：“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”—— —擴(kuò)大了農(nóng)民集體資產(chǎn)股權(quán)的權(quán)能。以前農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)只有一個(gè)收益分配權(quán)，這次規(guī)定，賦予農(nóng)民更多權(quán)益，推進(jìn)改革的力度非常大。

三、落實(shí)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，當(dāng)前需要從哪些方面著手?(一)做好土地確權(quán)登記頒證工作。

依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng) 把農(nóng)民集體所有、國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地全部納入確權(quán)登記的范圍，將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以法律文本、證書的形式進(jìn)行登記，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民更有保障的承包地財(cái)產(chǎn)權(quán)。同時(shí)啟動(dòng)農(nóng)村集體土地上房屋所有權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作，完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理、規(guī)范;完善宅基地管理制度，促進(jìn)宅基地的節(jié)約集約使用，同時(shí)保障宅基地用益物權(quán);建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。

(二)改革完善征地制度。現(xiàn)行的征地制度，農(nóng)民是按照土地的原用途獲得補(bǔ)償，被征地農(nóng)民并未從土地增值中獲取應(yīng)得收益，對(duì)被征地農(nóng)民的權(quán)益保障不夠充分。應(yīng)該既實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)村土地用途管理制度，又實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障制度，城鄉(xiāng)建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)，嚴(yán)防征地過程中侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的各種行為。未來征地中農(nóng)民獲得的補(bǔ)償應(yīng)該有一個(gè)大幅提高。

(三)改革完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度。積極探索農(nóng)民盈利模式。加快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化、市場(chǎng)化流通的工作平臺(tái)。

(作者單位市委講師團(tuán)) 許新年