我國住房保障體制中的現(xiàn)存問題 

所謂住房保障制度，是國家為保障解決城鎮(zhèn)居民中低收入家庭的住房困難，以提供住房保障有效供給為手段而實(shí)行的一系列法律法規(guī)和政策性文件。它是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和社會(huì)穩(wěn)定的重要途徑。建立住房保障制度的必要性主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：一是實(shí)現(xiàn)居住權(quán)的必然要求，二是履行社會(huì)保障職能的必然需要，三是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的必然措施。 

經(jīng)過近30年的不斷探索，我國各級(jí)政府通過不斷出臺(tái)行政性規(guī)范文件對(duì)住房保障體制進(jìn)行調(diào)整，在制度層面已經(jīng)形成了較為規(guī)范的管理保障體系，但仍需不斷改進(jìn)和完善。 

（一）住房保障制度所確立的權(quán)利內(nèi)容不明確 

我國住房保障法律制度所要保護(hù)的權(quán)利內(nèi)容，是弱勢(shì)群體的居住權(quán)，而并非所有權(quán)。目前，在經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房這兩種保障住房類型上，通過辦理產(chǎn)權(quán)證而轉(zhuǎn)移了對(duì)保障住房的占有、使用、收益和處分等權(quán)利，使保障住房的所有人不但享有住房的使用價(jià)值，還享有了基于住房價(jià)值基礎(chǔ)之上的收益權(quán)和處分權(quán)。 

以經(jīng)濟(jì)適用房為例，不少不具備經(jīng)濟(jì)適用房購買資格的人，通過弄虛作假購買經(jīng)濟(jì)適用房后，又通過出租或出售的方式兌現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)利益，使大量閑置經(jīng)濟(jì)適用房違規(guī)出租或上市交易。這種騙購經(jīng)濟(jì)適用房的行為，不但擠占了社會(huì)資源，侵害了弱勢(shì)群體的權(quán)益，而且違反了社會(huì)公平，導(dǎo)致了公眾對(duì)整個(gè)住房保障制度正義性、公正性的置疑。 

（二）住房類型比例分配不合理 

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國的住房保障模式主要依托于單位福利分房和政府直管公房，住房實(shí)物分配占據(jù)主導(dǎo)地位。經(jīng)過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌之后，土地財(cái)政成為地方財(cái)政收入的主要來源，商品房已成為住房供應(yīng)的主體，而保障性住房的供給比例不斷下滑。 

對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房這一帶有極強(qiáng)計(jì)劃性的歷史產(chǎn)物，應(yīng)重新考慮其在整個(gè)住房供應(yīng)中的比例和作用，從而解決中低收入家庭的住房問題。2007年國務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》明確了保障住房以廉租房制度為重點(diǎn)，在此背景下，有必要明確政府和市場(chǎng)的責(zé)任和界限，根據(jù)居民的實(shí)際收入水平和支付能力，重新界定商品房、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等各種住房供應(yīng)的定位和比例。 

（三）法律制度不健全，住房保障政策執(zhí)行失靈 

我國目前的住房保障制度仍不健全，各級(jí)政府大多通過制定規(guī)范性文件來規(guī)制各種保障住房，尚未制定統(tǒng)一的住房保障行政法規(guī)。由于規(guī)范性文件法律效力本身具有局限性，其不能制定罰則，不能作為行政執(zhí)法的法律依據(jù)，因此對(duì)住房保障制度中存在的欺詐、擅自轉(zhuǎn)讓、互換、出租、轉(zhuǎn)租、出借、抵押其所承租或購買的保障住房、擅自利用其所承租或購買的保障住房從事經(jīng)營活動(dòng)等行為無法予以行政處罰，導(dǎo)致住房保障政策在實(shí)施過程中失靈，無法達(dá)到政府的預(yù)期目標(biāo)。 

完善適應(yīng)我國國情的住房保障體系 

自2000至2020年，我國城鎮(zhèn)人口將凈增3.6億，城市家庭將增加1.3億戶以上，其中93％為新遷入人口，按戶均80平方米計(jì)算，需要新增住宅在100億平方米以上，我國正處于有史以來最快的城市化進(jìn)程當(dāng)中。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)情況，必須調(diào)整我國現(xiàn)行的住房保障制度的價(jià)值取向，優(yōu)化保障住房結(jié)構(gòu)、制定住房保障綜合性法規(guī)，形成統(tǒng)一的住房保障體系。 

（一）將保障“居住權(quán)”作為現(xiàn)階段的政策導(dǎo)向 

從我國國情看，將保障“居住權(quán)”作為政策導(dǎo)向，是目前我國住房保障制度的必然選擇。居住權(quán)從法理上屬于人役權(quán)的范疇，因而應(yīng)具備人役權(quán)的基本屬性。首先是特定身份性。人役權(quán)伴隨著特定人的生存而存在，不能與特定人分離，一旦特定人死亡，則人役權(quán)的權(quán)利也隨之滅失。因此，居住權(quán)也應(yīng)具有高度的人身依附性。其所具有的期限性應(yīng)以權(quán)利人的生存為限，而不是無限制的得以存續(xù)。就目前我國的住房保障制度而言，多以家庭為單位，例如申請(qǐng)廉租住房均以家庭人口、家庭年收入、家庭人均住房使用面積、家庭總資產(chǎn)凈值等參數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)。一旦家庭的年收入、人均住房使用面積、總資產(chǎn)凈值等參數(shù)不再符合保障性住房所設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)，則家庭中的成員也就喪失了特定人的身份，則住房保障制度所賦予其的居住權(quán)也就隨之喪失。其次是不可讓與性。人役權(quán)的特定身份性決定了他人之物僅為特定人所享有，不得讓與他人占有、使用、收益和處分。因此，我國住房保障體制所保護(hù)的居住權(quán)，也應(yīng)僅限于特定人自身的占有和使用，特定人不得讓與他人而獲得收益。 

（二）以實(shí)現(xiàn)“所有權(quán)”作為終極目標(biāo) 

為克服因所有權(quán)轉(zhuǎn)移型保障住房的弊端給整個(gè)住房保障體制造成的沖擊，確保我國住房保障體制的公平正義，我國住房保障制度價(jià)值取向應(yīng)改變目前所確立的以保障中等和中低收入群體所有權(quán)為主、以保障住房困難家庭居住權(quán)為輔的“所有權(quán)與居住權(quán)”保障同步實(shí)現(xiàn)的二元結(jié)構(gòu)，而調(diào)整明確為“兩步走”的戰(zhàn)略，即在保障弱勢(shì)群體“居住權(quán)”的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)其“所有權(quán)”。住房保障制度“兩步走”的戰(zhàn)略既具有現(xiàn)實(shí)意義，又具有可操作性。面對(duì)我國人口大國這樣的國情，更需要有整體規(guī)劃和普惠制度來保障更廣泛的弱勢(shì)群體首先享有居住權(quán)。 

（三）制定統(tǒng)一的住房保障綜合性法規(guī) 

首先，應(yīng)以法律的形式確立公民的居住權(quán)。我國憲法未確立公民的居住權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第45條第1款規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。住房作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)與養(yǎng)老、醫(yī)療具有同等的社會(huì)保障重要性，因此，在制定住房保障綜合法律規(guī)范時(shí)應(yīng)首先將居住權(quán)確立為公民的基本權(quán)利，以確保公民居住權(quán)享有的穩(wěn)定性及切實(shí)性，并根據(jù)對(duì)居住權(quán)的法理分析確定居住權(quán)的權(quán)利范圍和內(nèi)容。其次，應(yīng)上升住房保障制度的立法層次。應(yīng)改變目前這種以出臺(tái)各種規(guī)范性文件來修正住房保障制度的方式，由全國人大（常委會(huì)）或國務(wù)院制定法律或行政法規(guī)，將住房保障規(guī)范納入行政法體系，強(qiáng)化規(guī)范力度。再次，應(yīng)在形式上統(tǒng)一住房保障規(guī)范。目前的住房保障制度散見于各個(gè)層級(jí)政府的文件，未形成完整的體系。應(yīng)通過制定統(tǒng)一的住房保障綜合性法律規(guī)范確立保障住房的發(fā)展規(guī)劃、管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)行的監(jiān)督管理、準(zhǔn)入和退出機(jī)制、罰則，建立住房保障長效機(jī)制。(學(xué)習(xí)時(shí)報(bào) 陳剛)

來源：新華網(wǎng)

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